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深化供给侧结构性改革,推动铁路专用线高质量发展

201994,国家发展改革委、自然资源部、交通运输部、国家铁路局、中国国家铁路集团公司联合发布《关于加快推进铁路专用线建设的指导意见》(以下简称《意见》),立足当前国内经济发展大局和铁路高质量发展要求,以深化铁路领域供给侧结构性改革为主线,从规划、建设、投资、运营、维护、管理及配套保障措施等各方面,对近期加快推进铁路专用线建设提出若干详尽的指导意见。

《意见》充分体现了以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,以供给侧结构性改革为主线,落实高质量发展要求,通过聚焦铁路“最后一公里”问题,充分发挥铁路在综合交通运输体系中的骨干作用和绿色低碳优势,降低物流成本,提升经济社会效益,服务支撑国家发展战略,具有重要意义。

《意见》坚持需求导向、问题导向和目标导向,在重点任务中突出体现了深入对接经济发展需求、直击关键环节发展痛点、强调质量效益优先等三大特点,对于加快推进铁路专用线建设具有重要指导作用。

一、深入对接经济发展需求

当前我国经济进入高质量发展阶段,迫切需要加快转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力,建设现代化经济体系。交通运输作为国民经济和社会发展的基础性、先导性产业,在经历了设施网络大规模建设和运输能力大幅提升之后,也从基本适应经济社会发展向支撑引领的阶段转变,迫切需要深入和精准对接现代化经济体系建设中产业链、供应链、价值链和生态链优化整合和转型升级的发展要求,促进各种经济资源和要素高效、经济、安全、便捷、绿色的流动及其在空间上的组织优化。铁路是综合交通运输体系中的骨干,但长期以来由于运输能力和体制机制等层面的瓶颈制约,在推动综合交通一体化有效衔接方面,始终处在薄弱环节,不利于充分发挥多式联运优势和降低整个经济社会运行成本。其中,以铁路专用线建设滞后为代表的“最后一公里”问题比较突出。

为此,《意见》在多个方面突出体现了专用线建设要紧密结合经济发展需要。其一,在深入对接市场需求方面,指出各省级相关政府部门和铁路企业牵头建立对接工作机制,按照运量前景可观、基础条件成熟、“公转铁”效果明显的原则,对接调查大宗货物年货运量150万吨以上的大型工矿企业和新建物流园区的铁路专用线建设需求。其二,在区域空间方面,重点围绕沿海开放型经济和长江经济带等区域发展战略,指出要加强沿海和长江干线主要港口的铁路专用线建设,提出至2025年,力争实现沿海主要港口铁路专用线介入比例达到85%,长江干线主要港口全部实现铁路进港。其三,在具体运营服务方面,指出铁路企业要加强主动服务理念,结合专用线需求特点,优化服务流程和运输组织,制定针对性运输计划和全程物流方案,尽可能降低运营支出,提高服务效率和品质,对于专用线由产权单位运营维护的,要加强指导,保障运输安全。

二、直击关键环节发展痛点

铁路专用线建设发展长期滞后的主要原因包括以下几个方面。一是“建不了”,规划建设缺乏有效衔接,致使空间利用、技术改造等方面不具备条件。二是“太难接”,路网接轨条件和办理流程过于复杂,需求主体往往“望而却步”。三是“用不起”,委托运营成本较高且透明度不够,需求主体被动负担较重。四是“等不及”,全程服务效率较低,难以及时有效满足市场需求。

为此,《意见》直击专用线建设关键环节的发展痛点,一一提出破解办法。其一,同步规划建设。在规划新建客货共线、货运专线铁路时,同步做好专用线线路走向和衔接条件论证,鼓励铁路专用线与之同步设计、同期建成开通,主要港口新建集装箱、大宗散货作业区原则上同步规划建设进港铁路,具备同步实施条件的,按照专用线能力配套建设接轨站,暂不具备的做好预留。其二,简化接轨条件。接轨站所属铁路企业应无条件受理相关企业对专用线接轨的需求,并承担接轨站适应性改造及接轨点界内相关设施设备的投资建设责任。其三,压缩办理时限。在办理流程上,明确由铁路企业受理接轨申请,由省级投资主管部门负责核准申请,由企业自行决定初步设计、施工图设计等审查,要求铁路企业原则上应在受理接轨申请后的20个工作日内出具同意接轨意见,因技术原因不能接轨的需作出书面答复并提出有关建议,同时提出合理压缩项目前期工作周期、简化设计程序等意见。其四,创新运维模式。由专用线产权单位按市场化原则自主决策自营、委托运营等运营维护方式,允许工程施工、装备制造、社会物流等企业进入专用线代运营代维护市场提供服务,鼓励建立区域性、专业化铁路专用线运营维护机制和企业。委托运营方式下的铁路企业应在与委托方企业平等协商基础上,合理确定收费标准并积极降本增效。其五,优化运输服务。鼓励铁路企业与专用线产权单位、第三方客户加强合作,协商制定全程物流方案,提高多式联运效率,规范收费行为,提供更直接、更方便、更高效的服务。

三、突出强调质量效益优先

加快推进专用线建设是铁路高质量发展的重要内容,推进过程中必须始终坚持高质量发展,坚持质量第一、效益优先。高质量发展的内涵丰富,对质量和效益的认知也应更加全面和深刻。比如,不能将高质量等同于高技术标准,将高效益等同于单方面企业的经济效益甚至是超额利润。

《意见》在以下几个方面突出体现了对专用线建设质量和效益的关注。其一,规划建设阶段要注重结合新线建设和既有线扩能改造,鼓励对既有专用线实施相关改造,尽可能盘活既有专用线资源和运能,提高运输效率。其二,在设计和建设标准上要遵循经济适用的原则,不得随意采用设计上限和配置不相关的设施设备,从源头上降低造价,同时强调节约集约用地。其三,在接轨方案的决策过程中,针对与繁忙干线、设计时速200公里客货共线铁路车站接轨时,应综合运输安全、延后通过能力、工程代价等因素,充分论证设置疏解线的必要性和建设时机。其四,在运营维护中,铁路企业应积极采用一体化生产组织模式,集中集约设置生产生活设施,统筹检修工装设备运用,尽可能降低运营支出,并通过优化服务流程和运输组织,提高运输服务效率和品质。其五,专门强调提升综合效益,鼓励相关各方按照市场化原则推进铁路专用线共建共享共用,建立适应市场变化的运价灵活动态调整机制,加强产运销协同,开发多层次运输服务产品,提高专用线利用效率和综合效益。(国家发展改革委综合运输研究所  王杨堃)